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国际移民问题和中国应有的对策
    国际移民问题业已成为全球化时代的中心问题之一。涉及移民事务的新闻在各大媒体上俯拾皆是，并且受到国际舆论越来越多的关注。从多佛尔惨案的偷渡客到 “北京人在纽约”的“绿卡族”，从追随达赖的流亡藏人到寻求使馆庇护的朝鲜“叛徒”，从非法留守美国的墨西哥劳工到驶往澳大利亚的中东难民船，从硅谷众多的印度企业家到新德里大学里正在备战TOEFL的考生，“移民”是理解这个流变不居的现代社会的关键词。


   国际移民：南北流动的三重矛盾


    根据联合国研究机构的定义，移民是指在其出生国或国籍所在国以外超过12个月的人。目前全球移民数量约为1.75亿，比90年代初期增长了46%。这些移民包括难民和申请庇护者、外国留学生、各种长期访客、非法留居者、澳大利亚、加拿大、美国等国批准获得国籍的外国出生国民。

    虽然近年来移民数量增幅很大，但相对流动程度远不如商品和资本。 1996年， 世界总出口占全球GDP的29%，全球外国直接投资（FDI）占世界总投资额的6%。而与此同时，全球移民的数量只尚不及世界人口的3%。当商品流动在WTO、北美自由贸易协定（NAFTA）等国际贸易组织的管理机制下顺畅进行，当资本流动在国际货币基金组织（IMF）、世界银行等国际金融机构的协调保障下进进出出，作为生产力最重要的要素——人，却由各国政府、各种双边多边协议、国际劳工组织、联合国难民署、人权组织等多重机构并行管理着，为移民的自由流动设置了重重关卡。

    面对劳动力流动这一国际性难题，涉及其中的各种组织都在自已控制的范围内做着有限的管制工作，没有一家能够对应对这一全球性的重大挑战。多头管理的国际移民事务问题丛生，其重要主要矛盾集中在三个领域。

    一是所谓“智力外流”的发展中国家人才流失问题。这一在六十年代引起争论的老话题近年来又重  新引起人们的关注。据国际劳工组织（ILO）2000年的报告，目前有150万来自发展中国家的技术工人在西欧、美国、日本和澳大利亚谋求发展。在获得Ph.D博士学位的外国留学毕业生中，超过70%的人留在了美国，许多人最终成为该国公民。智力外流的另一途径是在本土受过高等教育的人才前往国外工作，其数量也在逐渐增长。发展中国家限制人才外流的政策早已被证明失效，其中的强硬措施还受到侵犯人权的遣责。然而数量庞大的高素质群体前赴后继地飞往他国，的确意味着发展中国家的人力资源投资损失。

    二是令发达国家头疼不已的非法移民问题。每年约有几十万名非法移民进入美国和欧洲，他们大多来自亚非拉地区的发展中国家。这些原本经济状况恶劣的人们渴望通过移民改变命运，而发达国家正有大量就业机会等待着他们。于是，世界范围内的人口走私屡尽不绝，成为仅次于毒品和军火走私的国际犯罪问题。这些非法移民支持着美国国内唐人街一类少数族裔居住区的经济和劳动密集型产业，对美国本土的非技术工人造成了相当压力，由此引发了发达国家劳工团体的抗议，同时也带来大量的种族和社会问题。但是，如果要控制漫长的边境线和海岸线，检举和惩罚移民雇主，发达国家需要花费大量的人力物力，背负沉重的财政负担。

    三是由于战争、自然灾害、政治迫害等原因造成的难民问题。出于人道主义关怀，世界人权宣言第14条提出“人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。” 然而救助难民一样需要支付所费不赀的经济代价，使难民成为一个各国政府都不愿背负的包袱。尽管许多国家愿意在危机的前期阶段暂时性地接收难民，但只有17个国家参加了联合国的难民永久定居项目，并且规定了年度限额。不久前结束的伊拉克战争中，伊拉克可能流往周边国家的难民成了邻国政府颇费思量的一大难题。伊郎和叙利亚等国早在开战前就在边境旁修了好几个难民营。需要指出的是，非法移民和难民的界限并非径渭分明。如果严格限制非法移民入境，移民们往往就会诉诸难民身份寻求庇护。


    解决原则：引导而非遏制


    面对汹涌而来的移民潮流，尤其是非法移民，移民接收国政府多采取堵塞而不是疏通的办法。然而，他们发现边境越来越难以控制。更何况，许多移民已经不再通过深夜偷偷跨越美国墨西哥边境的危险方式，转而通过旅行签证等合法途径进入美国，之后非法居住下来。通过这种方式入境的人数占到非法移民的50%以上。据说911事件中的两名疑犯就是如此打入美国的，这也是两年来布付政府不断加强移民管制的反恐因素。

   除此之外，发达国家还试图通过影响移民流出国达到控制的目的。英国首相布莱尔和西班牙首相阿斯纳尔2002年在塞维尔（Seville）召开的欧洲议会上提议，如果一些国家未能有效遏止流向欧洲的非法移民，欧盟应当收回对这些国家的援助。尽管这项提议最后未能通过，但其用意已经昭然若揭：由欧盟出钱，在移民流出国建立一道围墙。

    国际移民问题的两难困境在此凸显出来。对于发达国家，接收移民会造成大量经济社会问题，阻遏政策花销巨大又不能起到有效作用。对于发展中国家，人才外流造成国家人力资本投资无效，限制人才又不得人心。人口众多、设施落后的发展中国家对非法移民的管控更是难上加难。如此困局，何去何从？

    美国哥伦比亚大学的印度裔教授巴哈瓦蒂年初在颇具盛名的《外交》杂志上撰文，提出治理国际移民事务的新思路。针对“智力流失”问题，他相应地提出了更易获得成效的“散居”（diaspora）模式。设想中的这一模式以移民祖国为中心，联结分散在各个国家内的本国移民，组成一个全球性的公民网络社区。这个社区内的国际移民具有与本国相联系的对等的权利和义务。就义务而言，最重要的自然是纳税。巴哈瓦蒂引述一些学者的估计，指出现居美国的印度移民的总收入竟占到印度国民收入的10%！所以，即使向海外的印度国民征收一点轻税也会大幅提高印度政府的财政收入。

    向海外移民征税的经济效果有些类似“侨汇”，即海外移民对本国的汇款，但征税的办法更为正规、合理、有效，在收入分配上也会更公平一些。移民流出国可以利用这笔税款补偿和追加本国的人力资本投资，再不会出现“我们的学生都跑去替美国打工”的不平心态了。海外移民也可以通过这种渠道回馈祖国，毕竟曾经是自己的衣食父母，出一点钱也是应该的。

    当然，权利和义务对等的原则在任何情况下都应坚持，散居模式也不例外。海外移民在向本国交纳税款的同时，也应享有诸如双重国籍、国内产权保护、缺席投票权等权利。目前全球大约30个国家承认双重国籍，其他国家也在讨论类似的国籍政策。从人权角度考虑，散居模式也是更好的选择，因为它承认公民的迁徒自由，而不是限制它。在阐述这一模式时，巴哈瓦蒂半开玩笑地打比方说，“乱搞比结婚更容易些。”（promiscuity is easier than marriage）

    巴哈瓦蒂教授早在六十年代就向发展中国家建言，提出向海外移民征税的“巴哈瓦蒂税务计划”。然而知易行难，其中体制方面最难突破的恐怕还是主权国家体系与劳动力国际流动之间的矛盾。在税收领域，则体现为属地原则与属人原则的矛盾。究竟应该根据谁在什么地方收税，还是根据谁是什么人收税？这一问题在没有国际移民的情况下是不存在的，因为甲国人都住在甲国。但目前的情况是相当数量的甲国人住在乙国。实践中有不同的选择，美国根据国籍对海外国民收税，而欧洲则根据居住地收税。巴哈瓦蒂税收计划显然钟意前者。实现这一计划需要将税收管辖权拓展至国外，这意味着移民流出国和流入国在税收权上达成高度的合作与谅解。此外，散居模式对解决非法移民问题的可行性还存在很大的疑问。

    WMO，国际移民大总管？

    在全球化时代，国家的主权是否会被削弱？这是理论界争论不休的问题之一。就国家的功能而言，正如美国学者纽豪斯（John Newhouse）所说，“民族国家在处理日常生活方面是太大了，而处理国际事务又显得太小了。”国际移民问题正属于后者。目前多个国际组织负责协调国际移民，其中联合国难民署（UNHCR）负责难民事务，国际劳工组织（ILO）负责客籍工人，WTO负责服务贸易，还有大赫国际等人权组织为政治犯人避护呼吁。世界上确实有一个“国际移民组织”（International Organization for Migration），但无论规模还是水平都远不足以解决当前这种纷敏挠攘的局面。因此，建立一个统一的、功能强大的全球移民组织正被提上议事日程。

    春江水暖鸭先知。在1992年发表于《基督教科学箴言报》的一篇文章中，巴哈瓦蒂教授第一次提出了建立国际移民组织（WMO）的设想。他在最近的文章、经济峰会和电视访谈中进一步阐述了这一倡议。巴哈瓦蒂认为，应该承认人类在世界范围内迁移、求职和定居的自由权利，应当有一个类似保障自由贸易的WTO一样保障自由迁徒的WMO存在，由它来监督各国移民政策，统筹管理全球移民事务。WMO的建立将填补目前国际组织处理移民问题的空白地带，反映各国在此事宜上的共同利益，极大地推动国际之间的人员流动和交往。据一些经济学家估计，解除移民管制而产生的经济收益和就业机会不可限量，可能是自由贸易所带来的两倍。同时，通过减少签证等审批手续所节省的移民成本也不可低估。

    巴哈瓦蒂为我们描绘了一幅人类真正走向地球村之后的光明前景，他对此持有非常乐观的态度，并认为今年年内就会见到有关的动议。令人欣慰的是，有些国际组织已经开始行动起来。2004年6月，国际劳工组织的年度大会将聚焦于移民问题，并探讨该组织如何能够推动有序的移民流动，以及保护移民工人的利益。

    然而，迈向国际移民组织的步伐仍会受到重重羁绊。从技术层面讲，建立WMO需要全球范围内有效的身份认定和追踪系统，缴税登记和档案共享等国际信息网络，以及防止恐怖袭击和病菌传播的检测仪器，避免911和SARS一类事件。从制度层面看，加入WMO的各国政府需要通力合作，在国籍、签证、税收、工作权、居留权、涉外司法、国际犯罪等一系列问题上制定出相应的制度框架。最后从政治层面上定位，WMO将在最大程度上挑战目前的国家主权体系，它将对公民、国民和移民的基本定义作出修正甚至颠覆。以上种种，殊非易事。

    中国的启示：一项政策建议

    当前国际移民所包括的三种主要矛盾在中国均有反映，并且是某些矛盾的主要集中地。

    据统计，最近20年以来，中国公费派出留学人员共有三十二万人，其中仅十一万人学成归国，自费留学的人员回国率与此相比更低。“智力外流”问题我们并不陌生，关于这一话题的讨论贯穿了改革开放二十余年的历史。不同的是，似乎八十年代的讨论侧重于留学与爱国主义的关系等涉及国家政治和个人情感的问题，而九十年代更多聚焦于经济维度：留学被看作一`项可以用金钱量化的人力资本投资，较少赋予政治含义。

    需要注意的新现象是，中国已经迎来了海外留学生的回潮时期，这表现在“海龟派”的涌现和不绝于耳的相关讨论。2001年5月，加州大学伯克利分校李安娜教授在对2000名硅谷移民的调查中发现，来自大中华区的华人占到硅谷外来技术移民的46%，其中43%愿意在未来适当时机回国工作，77%在硅谷的华人称自己已有一个以上的朋友或同事回国。在此之前台湾也曾经历过类似的现象，两者背后都隐藏着大中华地区高速增长的经济诱因。

    与印度相比，中国更有可能实现巴哈瓦蒂所称的“散居”模式。回国率的上升意味着中国本土和海外移民的经济联系更为深刻和广泛，也更有可能通过政府保障海外贸易和提供投资便利等政策措施，使华人移民更容易接受本国政府针对他们的税收计划。在散居模式中，税收之外的项目也应在列入规划。巴哈瓦蒂曾建议聚集大量高级知识分子的发达国家应当促进这些人员同其祖国之间的学术交流，比如安排外籍学者回国短期授课，以提升当地的教育水平。这对中国等人口密集的国家尤其适用。只要具有足够的胆魄和远见，中国就有可能成为世界上第一个实现散居模式的发展中国家。在此之前，人大常委会首先需要重新考虑承认双重国籍的立法，政府也应着手讨论和安排相应的散居模式项目。

    中国大陆的非法移民主要集中在东南省份的贫困地区。为控制非法移民，政府不仅应该打击蛇头等人口走私犯，更应当设法解决当地的经济发展问题。随着收入水平提高，内部的移民“推”力自然会变小。同时我国也应该与美国等发达国家商议，要求向这些非法移民的主要迁出区提供贷款或援助，建立有效的宣传和教育项目，减少在信息不完全条件下非法移民的盲目性。如此移民的外部“拉”力也会受到削弱。至于应用散居模式来管理非法移民还是更长远的设想，巴哈瓦蒂教授也只是提出一些原则性的建议而已。可以预见的是，中国的非法移民在相当长时间内会一直存在下去。

    比起战乱频仍的国家，难民问题在中国并不算十分严重，但因为涉及在印度的流亡藏人和在东北的朝鲜难民而成为棘手的政治问题。前者约有十余万，后者的规模也在二十万左右。未来妥善安置这两部分难民是成功解决西藏问题和朝鲜问题的重要事宜。


    国际移民问题已经进入全球化议程的视界，政策制定者们若能高瞻远瞩，适时推动和放开移民限制，建立并完善强大的国际移民组织，我们有希望在今后几十年内实现世界范围内人口自由流动的“地球村”。作为全球人口最多的国家，中国应当在这一进程中发挥积极主动的建设性作用。
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